Bando di gara - Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trentacinque giorni dalla data di trasmissione del bando di gara. E' estremamente restringente una clausola di dotazione minima di personale almeno pari a quello dell'appalto. ^{In evidenza}

Pubblicato il 20/09/2018

N. 01602/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00677/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 677 del 2018, proposto da Associazione Culturale Acuarinto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Valentino Vulpetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Valerio Zimatore in Catanzaro, via Buccarelli n.49;

contro

U.T.G. - Prefettura di Vibo Valentia, Ministero dell'Interno, ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliata ex lege in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;

per l'annullamento

- del bando di gara CIG 744853665A, di cui all'avviso di gara pubblicato in GURI il 23.4.2018, avente ad oggetto l'affidamento mediante accordo quadro del “servizio di accoglienza ed assistenza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale dalla data presunta del 1.7.2018 alla data presunta del 31.3.2019”;

- degli allegati al bando di gara;

- della determina a contrarre e di ogni atto con cui la stazione appaltante ha deliberato di indire la gara;

- del Capitolato di appalto e di ogni allegato;

- dello schema di convenzione;

- nonché, per quanto occorra, dello schema di Capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al funzionamento dei centri di primo soccorso ed accoglienza e relativi allegati (ivi compreso in particolare l'allegato 1-bis), approvato con Decreto Min. Interni del 7.03.2017 e successive modifiche e integrazioni, ivi compreso quanto disposto con D.M. 10.7.2017, in parte qua;

- e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti, ivi compreso ogni provvedimento con cui l’ANAC o altre Autorità abbiano approvato in parte qua gli atti qui impugnati;

E per la conseguente condanna dell'Amministrazione intimata a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Vibo Valentia e di Ministero dell'Interno e di Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 luglio 2018 il dott. Pierangelo Sorrentino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato l’associazione Culturale Acuarinto ha impugnato, chiedendone la sospensione in via cautelare, il bando della Prefettura di Vibo Valentia di cui all’avviso di gara pubblicato in GURI il 23 aprile 2018, avente a oggetto l’affidamento mediante accordo quadro del “servizio di accoglienza ed assistenza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale dalla data presunta del 1 luglio 2018 alla data presunta del 31 marzo 2019”, i relativi allegati, la determina a contrarre e infine il capitolato d’appalto e gli atti presupposti, connessi e conseguenti chiedendo, inoltre, la condanna dell’intimata Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica – mediante l’annullamento dell’intera procedura di gara – ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura da determinarsi in corso di causa.

2. L’associazione ha affidato il gravame a otto motivi di ricorso, lamentando l’illegittimità del bando per “violazione e falsa applicazione dell’art. 60 co. 1^ del d.lgs. 50/2016, che fissa in 35 giorni dalla spedizione del bando di gara il termine minimo per la presentazione delle offerte nelle procedure di pubblico incanto” (motivo sub 1) e per “violazione e falsa applicazione dell’art. 30 co. 1^ e dell’art. 83 co. 2^ del d.lgs. 50/2016” nella parte in cui prevede quale requisito per la partecipazione alla gara che l’operatore economico disponga di una “dotazione minima di personale conforme a quanto indicato nel capitolato d’appalto” (art. 15.3, motivo sub 2).

2.1. Con gli ulteriori motivi ha censurato la lex specialis di gara: nella parte in cui determina il corrispettivo contrattuale in funzione delle presenze effettive nella struttura e pone a carico dell’appaltatore obblighi di servizio e di dotazione minima in misura fissa e non commisurata alle presenze effettive nella struttura (motivo sub 3); per la “violazione del principio che consente il trasferimento del rischio operativo in capo all’affidatario del contratto pubblico unicamente in caso di concessione e di contratti di partenariato pubblico-privato e non anche in caso di appalto” (motivo sub 4); “per aver omesso di prevedere clausole che riequilibrano il sinallagma contrattuale” (motivo sub 5); per “violazione di legge con riferimento all’art. 95 del D.lgs. n. 50/2016 e per l’indebita restrizione della libera concorrenza e dei principi del favor partecipationis, parità di trattamento e non discriminazione” (motivo sub 6); per “violazione del divieto di commistione tra requisiti soggettivi di partecipazione alla gara e criteri di selezione” (motivo sub 7) e, da ultimo, per “violazione di legge con riferimento all’art. 30 co. 1^ del d.lgs. 50/2016 ed al considerando n. 1 della direttiva CE n. 2014/24 nonché per violazione del principio della trasparenza” (motivo sub 8).

3. Ha resistito l’intimata amministrazione controdeducendo ai rilievi mossi dalla ricorrente e concludendo per il rigetto, in quanto infondato, del gravame.

4. Con ordinanza collegiale dell’8 giugno 2018 è stata accolta l’istanza di tutela cautelare avanzata dalla ricorrente, sul rilievo dell’intervenuta violazione dell’art. 60 D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – non risultando rispettato il termine ivi previsto e in difetto del riscontro delle ipotesi derogatorie stabilite dal medesimo disposto normativo – e in ragione della fondatezza della censura concernente la violazione dell’art. 83, 1° comma, del d.lgs cit. in relazione alla clausola del bando di gara (art. 15.3 cit.) che prevede, quale requisito di capacità tecnica per la partecipazione, che l’operatore economico disponga di una “dotazione minima di personale conforme a quanto indicato nel capitolato d’appalto”, trattandosi di disposizione irragionevolmente onerosa tale da porsi in contrasto con i principi di proporzionalità e favor partecipationis di cui al menzionato art. 83 d.lgs 50/2016.

5. In via preliminare va vagliata d’ufficio la questione dell’ammissibilità dell’odierna impugnativa, essendo stato impugnato il bando di gara.

5.1. Per acquisizione consolidata, i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno normalmente impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, “dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell'interessato” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 29 gennaio 2003, n. 1) ma a queste regole, che discendono dalla piana applicazione alle procedure di gara dei principi generali in materia di legittimazione e interesse a ricorrere, fanno eccezione le ipotesi in cui si contesti che la gara sia mancata o, specularmente, che sia stata indetta o, ancora, si impugnino clausole del bando immediatamente escludenti, o, infine, clausole che impongano oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati o che rendano impossibile la stessa formulazione dell’offerta (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sezione III, 10 giugno 2016, n. 2507; Consiglio di Stato, sezione V, 30 dicembre 2015, n. 5862; Consiglio di Stato, sezione V, 12 novembre 2015, n. 5181; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 25 febbraio 2014, n. 9; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 7 aprile 2011, n. 4 e Corte Cost., 22 novembre 2016, n. 245; da ultimo, con particolare riferimento alla vigente disciplina dettata dal d.lgs. n. 50/2016, cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 26 aprile 2018, n. 4).

5.2 Sulla scorta di tali coordinate interpretative ritiene il Collegio che risultino ammissibili i motivi di ricorso sub 1 e 2. Le ulteriori censure, invece, non essendo inquadrabili nelle ipotesi sopra tratteggiate ed essendo connotate da una lesività di carattere meramente potenziale non appaiono suscettibili di essere scrutinate (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 febbraio 2017, n. 291) e vanno pertanto dichiarate inammissibili (cfr., per talune clausole della lex specialis di tenore analogo a quelle che qui vengono in rilievo, TAR Lazio, sez. I-ter, 16 giugno 2018, n. 6738).

6. Nel merito il ricorso appare fondato, come già evidenziato in sede cautelare, avuto riguardo, innanzitutto, al primo motivo, non essendo le ipotesi derogatorie rispetto al termine di cui all’art. 60 D.lgs. 50/2016 previste expressis verbis nella lex specialis di gara.

6.1. Ed invero, a norma dell’art. 60 D.lgs. 50/2016 “1. Nelle procedure aperte, qualsiasi operatore economico interessato può presentare un'offerta in risposta a un avviso di indizione di gara. Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trentacinque giorni dalla data di trasmissione del bando di gara. Le offerte sono accompagnate dalle informazioni richieste dall'amministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa”.

6.2. La cogenza del disposto normativo de quo è ravvisabile nella ratio costituita dalla necessità di fissazione exlege di una disciplina dei termini di ricezione delle offerte, rispondente per un verso all’esigenza di assicurare la più ampia partecipazione delle imprese al confronto concorrenziale, per altro verso ad un’esigenza di garanzia per le stesse stazioni appaltanti, mirando ad assicurare che le imprese concorrenti formulino le proprie offerte in modo ponderato (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, 21 marzo 2018, n. 1770).

6.3. Non può sul punto accogliersi la prospettazione della resistente Prefettura in merito alla circostanza che fosse legittima la riduzione del termine, attese le ragioni di urgenza individuate, così come rappresentato nei documenti di difesa prodotti in giudizio, nella necessità di “far cessare prima possibile le proroghe contrattuali” giacché alcuna previsione in tal senso risulta inserita nella delibera di indizione né le ipotesi derogatorie rispetto al termine di cui all’art. 60 D.lgs. 50/2016 risultano previste nella lex specialis di gara (sulla cogenza del termine minimo di presentazione delle offerte previsto in precedenza dall’art. 70 D.lgs. 163/2006 cfr. parere A.V.C.P. 20 dicembre 2007, n. 159, nonché, in relazione al termine previsto dall’art. 122, comma 6° lett. a) d.lgs. 163/2006, TAR Puglia, Lecce, 18 febbraio 2014, n. 490).

7. Anche il secondo motivo di ricorso fondato sulla lesione dei principi di favor partecipationis e sull’indebita limitazione della concorrenza tra operatori economici discendente dalla clausola della lex specialis di cui al punto 15.3 del bando è meritevole di accoglimento.

7.1 In particolare, quanto ai requisiti di capacità tecnica per la partecipazione alla gara, nel bando integrale (cfr. l’appena cit. art. 15.3 lett. B) è previsto che il singolo concorrente debba essere in possesso di una dotazione di personale pari almeno a quanto indicato nella lex specialis (cfr. allegato 1-ter al capitolato d’appalto) disponendosi, in particolare, che “la comprova del requisito è fornita mediante contratti di lavoro a tempo indeterminato od anchedeterminato (ma aventi durata almeno fino al 31.12.2018) ovvero mediante la dimostrazione dell’esistenza di soci lavoratori aventi le qualifiche richieste ovvero ancora mediante contratti di collaborazione coordinata e continuativa o altri istituti giuridici che dimostrino in modo inequivocabile la disponibilità del personale almeno fino al 31.12.2018”.

7.1 Richiedere che tutti i partecipanti, sin dalla partecipazione alla gara e per potersi qualificare a concorrere, si conformino alle prescrizioni relative all’esecuzione del contratto – nella specie, come detto, siano già in possesso della dotazione minima di personale prevista dall’allegato 1-ter cit. – costituisce, ad avviso del Collegio, una intollerabile restrizione all’accesso alla gara, che non trova sufficiente fondamento giustificativo nella salvaguardia del pubblico interesse e che pertanto si appalesa ingiustamente lesiva della libertà di iniziativa economica degli operatori economici e della correlativa autonomia contrattuale di questi ultimi.

L’eccessiva onerosità del requisito si traduce, quindi, in inammissibile limitazione dell’accesso alla procedura e in un ingiustificato aggravamento delle condizioni per concorrere ad essa, venendo in rilievo un onere che invece – potendo riferirsi logicamente alla sola fase esecutiva – non può che essere posto a carico solo di quegli operatori che risultino affidatari del servizio.

7.2. Non è condivisibile l’argomento speso dall’amministrazione a sostegno della non irragionevolezza della clausola, secondo il quale la prevista comprova dei requisiti nel bando “è diretta a tutti i soggetti economici interessati alla partecipazione alla gara, senza discriminazione alcuna”.

7.3. Invero, opina il Collegio, la censura dedotta – e che va indagata – è quella dell’eccesso di potere nella formazione di una lex specialis della gara che precluda la partecipazione a soggetti che non siano, di fatto, già attivi sul mercato e non dispongano di una (certo non irrilevante) consistenza sul piano dimensionale. L’imposizione di un così stringente requisito di accesso alla gara, pertanto, risulta in contrasto con il fondamentale principio del favor partecipationis limitando in modo irragionevole la facoltà di presentazione delle offerte e non garantendo in tal modo né l’esplicarsi di un piena apertura del mercato alla concorrenza né, per altro verso, possibili risparmi di spesa potenzialmente derivanti da una più ampia gamma di offerte suscettibili di comparazione.

7.4. E’ noto che uno degli obiettivi e delle fondamentali direttrici del diritto eurounitario in materia di pubblici appalti è costituito dall’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile e che è nell’interesse del diritto europeo che venga garantita la più ampia partecipazione possibile di offerenti ad una gara d’appalto, prevista non soltanto con riguardo all’interesse alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, ma anche nell’interesse stesso dell’amministrazione aggiudicatrice che può disporre in tal modo di un’ampia scelta circa l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica interessata (in tal senso già Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Quarta Sezione, 23 dicembre 2009 nel procedimento C-305/08).

7.5. Nella fase di redazione del bando, in particolare, il favor partecipationis emerge quindi con riferimento alla necessità che la lex specialis contenga clausole chiare, precise e che non prevedano adempimenti eccessivi in capo all’impresa concorrente.

7.6. L’art. 30, comma 1, del d.lgs 50/2016, analogamente a quanto già espresso dall’art. 2 del precedente d.lgs. 163/2006, indica che l’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni ai sensi del codice garantisce la qualità delle prestazioni e deve svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza (principi ispirati alla tutela della pubblica amministrazione per il controllo ed il miglior utilizzo delle finanze pubbliche), ma specifica anche che le stazioni appaltanti rispettano i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità nonché di pubblicità (principi ispirati alla tutela delle imprese concorrenti e del corretto funzionamento del mercato).

7.7. In conclusione, il potere discrezionale della P.A. nel confezionamento del bando di gara deve essere esercitato in modo congruo e proporzionato, anzitutto rispetto alle regole concorrenziali immanenti al mercato, traducendosi altrimenti in una irragionevolmente onerosa restrizione della concorrenza e della libertà di iniziativa economica.

8. Per tutto quanto esposto e argomentato, vanno accolte le censure sub 1 e 2, con conseguente annullamento del bando integrale di gara; quanto ai restanti motivi, il ricorso va dichiarato inammissibile.

9. Sussistono, in ragione della parziale inammissibilità del ricorso, idonee ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

in parte lo accoglie e per l’effetto annulla il bando di gara;

in parte lo dichiara inammissibile, come indicato motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Referendario, Estensore

Roberta Mazzulla, Referendario
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Pierangelo Sorrentino        Vincenzo Salamone
IL SEGRETARIO

  Clicca per ascoltare il testo!   TAR CALABRIA CATANZARO SEZ. I 20/9/2018 n. 1602 -Nel merito il ricorso appare fondato, non essendo le ipotesi derogatorie rispetto al termine di cui all’art. 60 D.lgs. 50/2016 previste expressis verbis nella lex specialis di gara. Ed invero, a norma dell’art. 60 D.lgs. 50/2016 “1. Nelle procedure aperte, qualsiasi operatore economico interessato può presentare unofferta in risposta a un avviso di indizione di gara. Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trentacinque giorni dalla data di trasmissione del bando di gara. Le offerte sono accompagnate dalle informazioni richieste dallamministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa”. La cogenza del disposto normativo de quo è ravvisabile nella ratio costituita dalla necessità di fissazione exlege di una disciplina dei termini di ricezione delle offerte, rispondente per un verso all’esigenza di assicurare la più ampia partecipazione delle imprese al confronto concorrenziale, per altro verso ad un’esigenza di garanzia per le stesse stazioni appaltanti, mirando ad assicurare che le imprese concorrenti formulino le proprie offerte in modo ponderato.6.3. Non può sul punto accogliersi la prospettazione della resistente Prefettura in merito alla circostanza che fosse legittima la riduzione del termine, attese le ragioni di urgenza individuate, così come rappresentato nei documenti di difesa prodotti in giudizio, nella necessità di “far cessare prima possibile le proroghe contrattuali” giacché alcuna previsione in tal senso risulta inserita nella delibera di indizione né le ipotesi derogatorie rispetto al termine di cui all’art. 60 D.lgs. 50/2016 risultano previste nella lex specialis di gara. -In particolare, quanto ai requisiti di capacità tecnica per la partecipazione alla gara, nel bando integrale è previsto che il singolo concorrente debba essere in possesso di una dotazione di personale pari almeno a quanto indicato nella lex specialis disponendosi, in particolare, che “la comprova del requisito è fornita mediante contratti di lavoro a tempo indeterminato od anchedeterminato (ma aventi durata almeno fino al 31.12.2018) ovvero mediante la dimostrazione dell’esistenza di soci lavoratori aventi le qualifiche richieste ovvero ancora mediante contratti di collaborazione coordinata e continuativa o altri istituti giuridici che dimostrino in modo inequivocabile la disponibilità del personale almeno fino al 31.12.2018”. Richiedere che tutti i partecipanti, sin dalla partecipazione alla gara e per potersi qualificare a concorrere, si conformino alle prescrizioni relative all’esecuzione del contratto – nella specie, come detto, siano già in possesso della dotazione minima di personale prevista dall’allegato 1-ter cit. – costituisce, ad avviso del Collegio, una intollerabile restrizione all’accesso alla gara, che non trova sufficiente fondamento giustificativo nella salvaguardia del pubblico interesse e che pertanto si appalesa ingiustamente lesiva della libertà di iniziativa economica degli operatori economici e della correlativa autonomia contrattuale di questi ultimi. L’eccessiva onerosità del requisito si traduce, quindi, in inammissibile limitazione dell’accesso alla procedura e in un ingiustificato aggravamento delle condizioni per concorrere ad essa, venendo in rilievo un onere che invece – potendo riferirsi logicamente alla sola fase esecutiva – non può che essere posto a carico solo di quegli operatori che risultino affidatari del servizio. Pubblicato il 20/09/2018 N. 01602/2018 REG.PROV.COLL. N. 00677/2018 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 677 del 2018, proposto da Associazione Culturale Acuarinto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dallavv. Valentino Vulpetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Valerio Zimatore in Catanzaro, via Buccarelli n.49; contro U.T.G. - Prefettura di Vibo Valentia, Ministero dellInterno, ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dallAvvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliata ex lege in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34; per lannullamento - del bando di gara CIG 744853665A, di cui allavviso di gara pubblicato in GURI il 23.4.2018, avente ad oggetto laffidamento mediante accordo quadro del “servizio di accoglienza ed assistenza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale dalla data presunta del 1.7.2018 alla data presunta del 31.3.2019”; - degli allegati al bando di gara; - della determina a contrarre e di ogni atto con cui la stazione appaltante ha deliberato di indire la gara; - del Capitolato di appalto e di ogni allegato; - dello schema di convenzione; - nonché, per quanto occorra, dello schema di Capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al funzionamento dei centri di primo soccorso ed accoglienza e relativi allegati (ivi compreso in particolare lallegato 1-bis), approvato con Decreto Min. Interni del 7.03.2017 e successive modifiche e integrazioni, ivi compreso quanto disposto con D.M. 10.7.2017, in parte qua; - e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti, ivi compreso ogni provvedimento con cui l’ANAC o altre Autorità abbiano approvato in parte qua gli atti qui impugnati; E per la conseguente condanna dellAmministrazione intimata a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in corso di causa. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Vibo Valentia e di Ministero dellInterno e di Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nelludienza pubblica del giorno 4 luglio 2018 il dott. Pierangelo Sorrentino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. Con ricorso ritualmente notificato l’associazione Culturale Acuarinto ha impugnato, chiedendone la sospensione in via cautelare, il bando della Prefettura di Vibo Valentia di cui all’avviso di gara pubblicato in GURI il 23 aprile 2018, avente a oggetto l’affidamento mediante accordo quadro del “servizio di accoglienza ed assistenza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale dalla data presunta del 1 luglio 2018 alla data presunta del 31 marzo 2019”, i relativi allegati, la determina a contrarre e infine il capitolato d’appalto e gli atti presupposti, connessi e conseguenti chiedendo, inoltre, la condanna dell’intimata Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica – mediante l’annullamento dell’intera procedura di gara – ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura da determinarsi in corso di causa. 2. L’associazione ha affidato il gravame a otto motivi di ricorso, lamentando l’illegittimità del bando per “violazione e falsa applicazione dell’art. 60 co. 1^ del d.lgs. 50/2016, che fissa in 35 giorni dalla spedizione del bando di gara il termine minimo per la presentazione delle offerte nelle procedure di pubblico incanto” (motivo sub 1) e per “violazione e falsa applicazione dell’art. 30 co. 1^ e dell’art. 83 co. 2^ del d.lgs. 50/2016” nella parte in cui prevede quale requisito per la partecipazione alla gara che l’operatore economico disponga di una “dotazione minima di personale conforme a quanto indicato nel capitolato d’appalto” (art. 15.3, motivo sub 2). 2.1. Con gli ulteriori motivi ha censurato la lex specialis di gara: nella parte in cui determina il corrispettivo contrattuale in funzione delle presenze effettive nella struttura e pone a carico dell’appaltatore obblighi di servizio e di dotazione minima in misura fissa e non commisurata alle presenze effettive nella struttura (motivo sub 3); per la “violazione del principio che consente il trasferimento del rischio operativo in capo all’affidatario del contratto pubblico unicamente in caso di concessione e di contratti di partenariato pubblico-privato e non anche in caso di appalto” (motivo sub 4); “per aver omesso di prevedere clausole che riequilibrano il sinallagma contrattuale” (motivo sub 5); per “violazione di legge con riferimento all’art. 95 del D.lgs. n. 50/2016 e per l’indebita restrizione della libera concorrenza e dei principi del favor partecipationis, parità di trattamento e non discriminazione” (motivo sub 6); per “violazione del divieto di commistione tra requisiti soggettivi di partecipazione alla gara e criteri di selezione” (motivo sub 7) e, da ultimo, per “violazione di legge con riferimento all’art. 30 co. 1^ del d.lgs. 50/2016 ed al considerando n. 1 della direttiva CE n. 2014/24 nonché per violazione del principio della trasparenza” (motivo sub 8). 3. Ha resistito l’intimata amministrazione controdeducendo ai rilievi mossi dalla ricorrente e concludendo per il rigetto, in quanto infondato, del gravame. 4. Con ordinanza collegiale dell’8 giugno 2018 è stata accolta l’istanza di tutela cautelare avanzata dalla ricorrente, sul rilievo dell’intervenuta violazione dell’art. 60 D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – non risultando rispettato il termine ivi previsto e in difetto del riscontro delle ipotesi derogatorie stabilite dal medesimo disposto normativo – e in ragione della fondatezza della censura concernente la violazione dell’art. 83, 1° comma, del d.lgs cit. in relazione alla clausola del bando di gara (art. 15.3 cit.) che prevede, quale requisito di capacità tecnica per la partecipazione, che l’operatore economico disponga di una “dotazione minima di personale conforme a quanto indicato nel capitolato d’appalto”, trattandosi di disposizione irragionevolmente onerosa tale da porsi in contrasto con i principi di proporzionalità e favor partecipationis di cui al menzionato art. 83 d.lgs 50/2016. 5. In via preliminare va vagliata d’ufficio la questione dell’ammissibilità dell’odierna impugnativa, essendo stato impugnato il bando di gara. 5.1. Per acquisizione consolidata, i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno normalmente impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, “dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dellinteressato” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 29 gennaio 2003, n. 1) ma a queste regole, che discendono dalla piana applicazione alle procedure di gara dei principi generali in materia di legittimazione e interesse a ricorrere, fanno eccezione le ipotesi in cui si contesti che la gara sia mancata o, specularmente, che sia stata indetta o, ancora, si impugnino clausole del bando immediatamente escludenti, o, infine, clausole che impongano oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati o che rendano impossibile la stessa formulazione dell’offerta (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sezione III, 10 giugno 2016, n. 2507; Consiglio di Stato, sezione V, 30 dicembre 2015, n. 5862; Consiglio di Stato, sezione V, 12 novembre 2015, n. 5181; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 25 febbraio 2014, n. 9; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 7 aprile 2011, n. 4 e Corte Cost., 22 novembre 2016, n. 245; da ultimo, con particolare riferimento alla vigente disciplina dettata dal d.lgs. n. 50/2016, cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 26 aprile 2018, n. 4). 5.2 Sulla scorta di tali coordinate interpretative ritiene il Collegio che risultino ammissibili i motivi di ricorso sub 1 e 2. Le ulteriori censure, invece, non essendo inquadrabili nelle ipotesi sopra tratteggiate ed essendo connotate da una lesività di carattere meramente potenziale non appaiono suscettibili di essere scrutinate (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 febbraio 2017, n. 291) e vanno pertanto dichiarate inammissibili (cfr., per talune clausole della lex specialis di tenore analogo a quelle che qui vengono in rilievo, TAR Lazio, sez. I-ter, 16 giugno 2018, n. 6738). 6. Nel merito il ricorso appare fondato, come già evidenziato in sede cautelare, avuto riguardo, innanzitutto, al primo motivo, non essendo le ipotesi derogatorie rispetto al termine di cui all’art. 60 D.lgs. 50/2016 previste expressis verbis nella lex specialis di gara. 6.1. Ed invero, a norma dell’art. 60 D.lgs. 50/2016 “1. Nelle procedure aperte, qualsiasi operatore economico interessato può presentare unofferta in risposta a un avviso di indizione di gara. Il termine minimo per la ricezione delle offerte è di trentacinque giorni dalla data di trasmissione del bando di gara. Le offerte sono accompagnate dalle informazioni richieste dallamministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa”. 6.2. La cogenza del disposto normativo de quo è ravvisabile nella ratio costituita dalla necessità di fissazione exlege di una disciplina dei termini di ricezione delle offerte, rispondente per un verso all’esigenza di assicurare la più ampia partecipazione delle imprese al confronto concorrenziale, per altro verso ad un’esigenza di garanzia per le stesse stazioni appaltanti, mirando ad assicurare che le imprese concorrenti formulino le proprie offerte in modo ponderato (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, 21 marzo 2018, n. 1770). 6.3. Non può sul punto accogliersi la prospettazione della resistente Prefettura in merito alla circostanza che fosse legittima la riduzione del termine, attese le ragioni di urgenza individuate, così come rappresentato nei documenti di difesa prodotti in giudizio, nella necessità di “far cessare prima possibile le proroghe contrattuali” giacché alcuna previsione in tal senso risulta inserita nella delibera di indizione né le ipotesi derogatorie rispetto al termine di cui all’art. 60 D.lgs. 50/2016 risultano previste nella lex specialis di gara (sulla cogenza del termine minimo di presentazione delle offerte previsto in precedenza dall’art. 70 D.lgs. 163/2006 cfr. parere A.V.C.P. 20 dicembre 2007, n. 159, nonché, in relazione al termine previsto dall’art. 122, comma 6° lett. a) d.lgs. 163/2006, TAR Puglia, Lecce, 18 febbraio 2014, n. 490). 7. Anche il secondo motivo di ricorso fondato sulla lesione dei principi di favor partecipationis e sull’indebita limitazione della concorrenza tra operatori economici discendente dalla clausola della lex specialis di cui al punto 15.3 del bando è meritevole di accoglimento. 7.1 In particolare, quanto ai requisiti di capacità tecnica per la partecipazione alla gara, nel bando integrale (cfr. l’appena cit. art. 15.3 lett. B) è previsto che il singolo concorrente debba essere in possesso di una dotazione di personale pari almeno a quanto indicato nella lex specialis (cfr. allegato 1-ter al capitolato d’appalto) disponendosi, in particolare, che “la comprova del requisito è fornita mediante contratti di lavoro a tempo indeterminato od anchedeterminato (ma aventi durata almeno fino al 31.12.2018) ovvero mediante la dimostrazione dell’esistenza di soci lavoratori aventi le qualifiche richieste ovvero ancora mediante contratti di collaborazione coordinata e continuativa o altri istituti giuridici che dimostrino in modo inequivocabile la disponibilità del personale almeno fino al 31.12.2018”. 7.1 Richiedere che tutti i partecipanti, sin dalla partecipazione alla gara e per potersi qualificare a concorrere, si conformino alle prescrizioni relative all’esecuzione del contratto – nella specie, come detto, siano già in possesso della dotazione minima di personale prevista dall’allegato 1-ter cit. – costituisce, ad avviso del Collegio, una intollerabile restrizione all’accesso alla gara, che non trova sufficiente fondamento giustificativo nella salvaguardia del pubblico interesse e che pertanto si appalesa ingiustamente lesiva della libertà di iniziativa economica degli operatori economici e della correlativa autonomia contrattuale di questi ultimi. L’eccessiva onerosità del requisito si traduce, quindi, in inammissibile limitazione dell’accesso alla procedura e in un ingiustificato aggravamento delle condizioni per concorrere ad essa, venendo in rilievo un onere che invece – potendo riferirsi logicamente alla sola fase esecutiva – non può che essere posto a carico solo di quegli operatori che risultino affidatari del servizio. 7.2. Non è condivisibile l’argomento speso dall’amministrazione a sostegno della non irragionevolezza della clausola, secondo il quale la prevista comprova dei requisiti nel bando “è diretta a tutti i soggetti economici interessati alla partecipazione alla gara, senza discriminazione alcuna”. 7.3. Invero, opina il Collegio, la censura dedotta – e che va indagata – è quella dell’eccesso di potere nella formazione di una lex specialis della gara che precluda la partecipazione a soggetti che non siano, di fatto, già attivi sul mercato e non dispongano di una (certo non irrilevante) consistenza sul piano dimensionale. L’imposizione di un così stringente requisito di accesso alla gara, pertanto, risulta in contrasto con il fondamentale principio del favor partecipationis limitando in modo irragionevole la facoltà di presentazione delle offerte e non garantendo in tal modo né l’esplicarsi di un piena apertura del mercato alla concorrenza né, per altro verso, possibili risparmi di spesa potenzialmente derivanti da una più ampia gamma di offerte suscettibili di comparazione. 7.4. E’ noto che uno degli obiettivi e delle fondamentali direttrici del diritto eurounitario in materia di pubblici appalti è costituito dall’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile e che è nell’interesse del diritto europeo che venga garantita la più ampia partecipazione possibile di offerenti ad una gara d’appalto, prevista non soltanto con riguardo all’interesse alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, ma anche nell’interesse stesso dell’amministrazione aggiudicatrice che può disporre in tal modo di un’ampia scelta circa l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica interessata (in tal senso già Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Quarta Sezione, 23 dicembre 2009 nel procedimento C-305/08). 7.5. Nella fase di redazione del bando, in particolare, il favor partecipationis emerge quindi con riferimento alla necessità che la lex specialis contenga clausole chiare, precise e che non prevedano adempimenti eccessivi in capo all’impresa concorrente. 7.6. L’art. 30, comma 1, del d.lgs 50/2016, analogamente a quanto già espresso dall’art. 2 del precedente d.lgs. 163/2006, indica che l’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni ai sensi del codice garantisce la qualità delle prestazioni e deve svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza (principi ispirati alla tutela della pubblica amministrazione per il controllo ed il miglior utilizzo delle finanze pubbliche), ma specifica anche che le stazioni appaltanti rispettano i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità nonché di pubblicità (principi ispirati alla tutela delle imprese concorrenti e del corretto funzionamento del mercato). 7.7. In conclusione, il potere discrezionale della P.A. nel confezionamento del bando di gara deve essere esercitato in modo congruo e proporzionato, anzitutto rispetto alle regole concorrenziali immanenti al mercato, traducendosi altrimenti in una irragionevolmente onerosa restrizione della concorrenza e della libertà di iniziativa economica. 8. Per tutto quanto esposto e argomentato, vanno accolte le censure sub 1 e 2, con conseguente annullamento del bando integrale di gara; quanto ai restanti motivi, il ricorso va dichiarato inammissibile. 9. Sussistono, in ragione della parziale inammissibilità del ricorso, idonee ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone: in parte lo accoglie e per l’effetto annulla il bando di gara; in parte lo dichiara inammissibile, come indicato motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dallautorità amministrativa. Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con lintervento dei magistrati: Vincenzo Salamone, Presidente Pierangelo Sorrentino, Referendario, Estensore Roberta Mazzulla, ReferendarioLESTENSORE        IL PRESIDENTEPierangelo Sorrentino        Vincenzo SalamoneIL SEGRETARIO