Suddivisione in lotti - va annullato il bando di gara che, immotivatamente, non ha una adeguata suddivisione in lotti tale da permettere un alto numero potenziale di partecipanti ^{In evidenza}

Pubblicato il 12/07/2018

N. 01071/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00417/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 417 del 2018, proposto dalla società L.A.M.P.E.R. F.M. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Gentile, Lorenzo Lentini, Adriano Cavina, con domicilio digitale come da PEC in atti;

contro

la A.S.L. di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Valerio Casilli, Emma Tortora, Gennaro Sasso, con domicilio digitale come da PEC in atti;

per l'annullamento

del bando di gara pubblicato dall'ASL di Salerno con indizione della “Procedura aperta per l'affidamento del servizio integrato di pulizia, sanificazione, disinfezione, ausiliariato, logistica e supporto alle attività sanitarie per l'ASL Salerno”, pubblicato in GURI, 5° serie speciale n. 17 il 9 febbraio 2018 e in GUUE S 23;.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della ASL di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2018 la dott.ssa Angela Fontana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente impugna il bando di gara pubblicato dall’ASL di Salerno con il quale è stata indetta la “Procedura aperta per l'affidamento del servizio integrato di pulizia, sanificazione, disinfezione, ausiliariato, logistica e supporto alle attività sanitarie per l'ASL Salerno”, nonché il relativo disciplinare di gara ed il capitolato speciale.

Oggetto della gara è l’affidamento di un unico contratto per l’espletamento di servizi tra loro eterogenei (pulizia, logistica, disinfezione, supporto alle attività sanitarie), da espletare presso tutte le strutture sanitarie (presidi ospedalieri, dipartimenti, distretti) facenti capo all’Azienda Sanitaria Locale di Salerno. Le 30 sedi presso le quali il servizio va eseguito sono state ripartite in soli 3 macro-lotti territoriali.

La durata dell’appalto è di tre anni con opzione di rinnovo per un altro biennio.

Il valore complessivo triennale è fissato in Euro 87.305.559,00 IVA esclusa, oltre oneri di sicurezza, ed Euro 58.203,706,00 in caso di rinnovo, per un totale stimato, nel quinquennio, pari ad Euro 145.550.065,00 IVA esclusa.

2. Avverso il bando di gara e gli altri atti collegati, la ricorrente propone ricorso formulando due articolati motivi.

Con il primo motivo, essa deduce la violazione degli articoli 51 ed 83 del codice dei contratti pubblici.

La disciplina di gara, secondo la prospettiva della ricorrente, precluderebbe alle imprese di piccole e medie dimensioni, sia singolarmente che in forma associata, la possibilità di partecipazione alla competizione poiché è richiesto in capo ai partecipanti il possesso di requisiti irragionevoli e sproporzionati (quale ad esempio la fascia di classificazione “L” ex D.M. 274/1997) rispetto alle prestazioni che devono essere rese.

L’amministrazione, infatti, ha indetto una gara che ha ad oggetto prestazioni notevolmente diversificate tra loro (pulizia, sanificazione, logistica, supporto alle attività sanitarie) dividendo l’appalto in soli tre lotti che corrispondono a tre aree geografiche di amplissime dimensioni, tanto che i presidi da servire per la prestazione dei servizi oggetto di gara, distano anche a più di 100 chilometri tra di loro.

L’elevato valore dei singoli macro lotti determina come conseguenza che anche i requisiti di partecipazione richiesti siano sproporzionati.

Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 23, comma 16, D.lgs. n. 50/2016; la violazione dei principi di parità di trattamento, trasparenza, buona fede e affidamento.

La Stazione Appaltante è infatti venuta meno anche all’obbligo d’indicare separatamente i costi della manodopera nel bando o nei documenti ad esso allegati, in violazione dell’art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016, a mente del quale «Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l'importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma».

Il costo del lavoro, peraltro, deve essere calcolato secondo le tabelle ministeriali e non, come è accaduto nel caso di specie, con riferimento ai valori indicati nel CCNL.

3. Si è costituita in giudizio la A.S.L. di Salerno che ha dedotto la inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa della determina che ha approvato il bando oggetto di ricorso.

Nel merito, l’amministrazione resistente ha chiesto il rigetto della impugnativa.

Alla pubblica udienza del 6 giugno 2018, la causa è stata trattenuta per la decisione.

4. Deve essere disattesa la eccezione di inammissibilità proposta dalla amministrazione resistente.

Il ricorso, infatti, risulta tempestivamente proposto avverso il bando di gara che rappresenta il primo atto del procedimento con efficacia immediatamente lesiva dell’interesse della ricorrente.

5. Il ricorso, nel merito, è fondato.

Il Collegio, intende richiamare la consolidata giurisprudenza la quale afferma che gli appalti pubblici debbono risultare adeguati a facilitare la partecipazione delle imprese, anche medie e piccole, alle gare e che, a tali fini, è sostanzialmente imposto il ricorso allo strumento della suddivisione in lotti, effettuabile su base quantitativa o su base qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni esistenti.

5.1 Tale principio si evince dalla normativa vigente ed in particolare:

- dall’art. 51 del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo cui: “al fine di favorire l’accesso alle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali……. in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture”;

- posto tale principio, il medesimo articolo ammette sì ipotesi di deroga ma, comunque, subordinatamente all’esternazione da parte della stazione appaltante di una specifica motivazione, atta a giustificare la scelta operata in ordine alla “mancata suddivisione in lotti”;

- dal successivo art. 83, comma 2, del medesimo decreto, del pari richiamato dalla ricorrente, il quale prevede che i requisiti di idoneità professionale e le capacità economica e finanziaria e tecniche – professionali sono attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, “tenendo presente l’interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione”.

Le previsioni in argomento costituiscono espressione del nuovo orientamento normativo, di origine, tra l’altro, comunitaria, volto a salvaguardare in modo concreto ed efficace “l’esigenza di tutela della libertà di concorrenza e di non discriminazione delle imprese”. 

Più specificamente, la normativa vigente costituisce e, pertanto, deve essere correttamente intesa come espressione della volontà del legislatore di perseguire non più soltanto l’esigenza del controllo della spesa pubblica per il migliore utilizzo del danaro della collettività (c.d. “concezione contabilistica”, tipica del R.D. 23 maggio 1924, n. 827), bensì anche l’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile per la salvaguardia dell’interesse comunitario alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, nell’interesse stesso dell’amministrazione ad acquisire, in virtù di una consistente partecipazione delle imprese alle procedure ad evidenza pubblica, l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica.

5.2 Nel caso in esame, gli atti di gara appaiono violativi delle norme citate in quanto sono finalizzati ad assicurare la partecipazione alla competizione solo ad imprese di grandi dimensioni che hanno una organizzazione di mezzi e di persone tale da poter espletare un servizio su vastissime zone di territorio con prestazioni articolate e diversificate tra loro.

5.3 Peraltro, il valore economico dei singoli lotti, in ragione del ridotto numero degli stessi, è tanto elevato che ad esso inevitabilmente corrispondono elevati requisiti economici di partecipazione normalmente non posseduti da imprese di medie dimensioni.

Con riguardo a tale ultimo aspetto, la stazione appaltante non ha adeguatamente motivato sulle ragioni di interesse pubblico, da ritenersi prevalenti rispetto a quella del favor partecipationis, che hanno determinato la scelta di dividere l’appalto in macrolotti e da cui è dipesa la previsione in capo alle imprese partecipanti di requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa non compatibili con le esigenze partecipative delle imprese di più ridotte dimensioni.

6. Dalla fondatezza del primo motivo di ricorso, con assorbimento delle ulteriori censure, discende l’accoglimento del ricorso.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 417 del 2018, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il bando di gara pubblicato dall’ASL Salerno con indizione della “Procedura aperta per l'affidamento del servizio integrato di pulizia, sanificazione, disinfezione, ausiliariato, logistica e supporto alle attività sanitarie per l'ASL Salerno”, pubblicato in GURI, 5° serie speciale n. 17 il 9.2.2018 e in GUUE S23.

Condanna la A.S.L. di Salerno al pagamento nei confronti della società L.A.M.P.E.R. F.M. s.r.l. delle spese del presente giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge ed al rimborso del contributo unificato, se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Primo Referendario

Angela Fontana, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

  Clicca per ascoltare il testo!  TAR Campania Salerno sez. I 12/7/2018 n. 1071 Il Collegio, intende richiamare la consolidata giurisprudenza la quale afferma che gli appalti pubblici debbono risultare adeguati a facilitare la partecipazione delle imprese, anche medie e piccole, alle gare e che, a tali fini, è sostanzialmente imposto il ricorso allo strumento della suddivisione in lotti, effettuabile su base quantitativa o su base qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni esistenti. Più specificamente, la normativa vigente costituisce e, pertanto, deve essere correttamente intesa come espressione della volontà del legislatore di perseguire non più soltanto l’esigenza del controllo della spesa pubblica per il migliore utilizzo del danaro della collettività (c.d. “concezione contabilistica”, tipica del R.D. 23 maggio 1924, n. 827), bensì anche l’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile per la salvaguardia dell’interesse comunitario alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, nell’interesse stesso dell’amministrazione ad acquisire, in virtù di una consistente partecipazione delle imprese alle procedure ad evidenza pubblica, l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica. Pubblicato il 12/07/2018 N. 01071/2018 REG.PROV.COLL. N. 00417/2018 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 417 del 2018, proposto dalla società L.A.M.P.E.R. F.M. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Gentile, Lorenzo Lentini, Adriano Cavina, con domicilio digitale come da PEC in atti; contro la A.S.L. di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Valerio Casilli, Emma Tortora, Gennaro Sasso, con domicilio digitale come da PEC in atti; per lannullamento del bando di gara pubblicato dallASL di Salerno con indizione della “Procedura aperta per laffidamento del servizio integrato di pulizia, sanificazione, disinfezione, ausiliariato, logistica e supporto alle attività sanitarie per lASL Salerno”, pubblicato in GURI, 5° serie speciale n. 17 il 9 febbraio 2018 e in GUUE S 23;.   Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto latto di costituzione in giudizio della ASL di Salerno; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nelludienza pubblica del giorno 6 giugno 2018 la dott.ssa Angela Fontana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d’udienza; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.   FATTO e DIRITTO 1. La società ricorrente impugna il bando di gara pubblicato dall’ASL di Salerno con il quale è stata indetta la “Procedura aperta per laffidamento del servizio integrato di pulizia, sanificazione, disinfezione, ausiliariato, logistica e supporto alle attività sanitarie per lASL Salerno”, nonché il relativo disciplinare di gara ed il capitolato speciale. Oggetto della gara è l’affidamento di un unico contratto per l’espletamento di servizi tra loro eterogenei (pulizia, logistica, disinfezione, supporto alle attività sanitarie), da espletare presso tutte le strutture sanitarie (presidi ospedalieri, dipartimenti, distretti) facenti capo all’Azienda Sanitaria Locale di Salerno. Le 30 sedi presso le quali il servizio va eseguito sono state ripartite in soli 3 macro-lotti territoriali. La durata dell’appalto è di tre anni con opzione di rinnovo per un altro biennio. Il valore complessivo triennale è fissato in Euro 87.305.559,00 IVA esclusa, oltre oneri di sicurezza, ed Euro 58.203,706,00 in caso di rinnovo, per un totale stimato, nel quinquennio, pari ad Euro 145.550.065,00 IVA esclusa. 2. Avverso il bando di gara e gli altri atti collegati, la ricorrente propone ricorso formulando due articolati motivi. Con il primo motivo, essa deduce la violazione degli articoli 51 ed 83 del codice dei contratti pubblici. La disciplina di gara, secondo la prospettiva della ricorrente, precluderebbe alle imprese di piccole e medie dimensioni, sia singolarmente che in forma associata, la possibilità di partecipazione alla competizione poiché è richiesto in capo ai partecipanti il possesso di requisiti irragionevoli e sproporzionati (quale ad esempio la fascia di classificazione “L” ex D.M. 274/1997) rispetto alle prestazioni che devono essere rese. L’amministrazione, infatti, ha indetto una gara che ha ad oggetto prestazioni notevolmente diversificate tra loro (pulizia, sanificazione, logistica, supporto alle attività sanitarie) dividendo l’appalto in soli tre lotti che corrispondono a tre aree geografiche di amplissime dimensioni, tanto che i presidi da servire per la prestazione dei servizi oggetto di gara, distano anche a più di 100 chilometri tra di loro. L’elevato valore dei singoli macro lotti determina come conseguenza che anche i requisiti di partecipazione richiesti siano sproporzionati. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 23, comma 16, D.lgs. n. 50/2016; la violazione dei principi di parità di trattamento, trasparenza, buona fede e affidamento. La Stazione Appaltante è infatti venuta meno anche all’obbligo d’indicare separatamente i costi della manodopera nel bando o nei documenti ad esso allegati, in violazione dell’art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016, a mente del quale «Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare limporto posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma». Il costo del lavoro, peraltro, deve essere calcolato secondo le tabelle ministeriali e non, come è accaduto nel caso di specie, con riferimento ai valori indicati nel CCNL. 3. Si è costituita in giudizio la A.S.L. di Salerno che ha dedotto la inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa della determina che ha approvato il bando oggetto di ricorso. Nel merito, l’amministrazione resistente ha chiesto il rigetto della impugnativa. Alla pubblica udienza del 6 giugno 2018, la causa è stata trattenuta per la decisione. 4. Deve essere disattesa la eccezione di inammissibilità proposta dalla amministrazione resistente. Il ricorso, infatti, risulta tempestivamente proposto avverso il bando di gara che rappresenta il primo atto del procedimento con efficacia immediatamente lesiva dell’interesse della ricorrente. 5. Il ricorso, nel merito, è fondato. Il Collegio, intende richiamare la consolidata giurisprudenza la quale afferma che gli appalti pubblici debbono risultare adeguati a facilitare la partecipazione delle imprese, anche medie e piccole, alle gare e che, a tali fini, è sostanzialmente imposto il ricorso allo strumento della suddivisione in lotti, effettuabile su base quantitativa o su base qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni esistenti. 5.1 Tale principio si evince dalla normativa vigente ed in particolare: - dall’art. 51 del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo cui: “al fine di favorire l’accesso alle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali……. in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture”; - posto tale principio, il medesimo articolo ammette sì ipotesi di deroga ma, comunque, subordinatamente all’esternazione da parte della stazione appaltante di una specifica motivazione, atta a giustificare la scelta operata in ordine alla “mancata suddivisione in lotti”; - dal successivo art. 83, comma 2, del medesimo decreto, del pari richiamato dalla ricorrente, il quale prevede che i requisiti di idoneità professionale e le capacità economica e finanziaria e tecniche – professionali sono attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, “tenendo presente l’interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione”. Le previsioni in argomento costituiscono espressione del nuovo orientamento normativo, di origine, tra l’altro, comunitaria, volto a salvaguardare in modo concreto ed efficace “l’esigenza di tutela della libertà di concorrenza e di non discriminazione delle imprese”.  Più specificamente, la normativa vigente costituisce e, pertanto, deve essere correttamente intesa come espressione della volontà del legislatore di perseguire non più soltanto l’esigenza del controllo della spesa pubblica per il migliore utilizzo del danaro della collettività (c.d. “concezione contabilistica”, tipica del R.D. 23 maggio 1924, n. 827), bensì anche l’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile per la salvaguardia dell’interesse comunitario alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, nell’interesse stesso dell’amministrazione ad acquisire, in virtù di una consistente partecipazione delle imprese alle procedure ad evidenza pubblica, l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica. 5.2 Nel caso in esame, gli atti di gara appaiono violativi delle norme citate in quanto sono finalizzati ad assicurare la partecipazione alla competizione solo ad imprese di grandi dimensioni che hanno una organizzazione di mezzi e di persone tale da poter espletare un servizio su vastissime zone di territorio con prestazioni articolate e diversificate tra loro. 5.3 Peraltro, il valore economico dei singoli lotti, in ragione del ridotto numero degli stessi, è tanto elevato che ad esso inevitabilmente corrispondono elevati requisiti economici di partecipazione normalmente non posseduti da imprese di medie dimensioni. Con riguardo a tale ultimo aspetto, la stazione appaltante non ha adeguatamente motivato sulle ragioni di interesse pubblico, da ritenersi prevalenti rispetto a quella del favor partecipationis, che hanno determinato la scelta di dividere l’appalto in macrolotti e da cui è dipesa la previsione in capo alle imprese partecipanti di requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa non compatibili con le esigenze partecipative delle imprese di più ridotte dimensioni. 6. Dalla fondatezza del primo motivo di ricorso, con assorbimento delle ulteriori censure, discende l’accoglimento del ricorso. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 417 del 2018, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il bando di gara pubblicato dall’ASL Salerno con indizione della “Procedura aperta per laffidamento del servizio integrato di pulizia, sanificazione, disinfezione, ausiliariato, logistica e supporto alle attività sanitarie per lASL Salerno”, pubblicato in GURI, 5° serie speciale n. 17 il 9.2.2018 e in GUUE S23. Condanna la A.S.L. di Salerno al pagamento nei confronti della società L.A.M.P.E.R. F.M. s.r.l. delle spese del presente giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge ed al rimborso del contributo unificato, se versato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dallautorità amministrativa. Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2018 con lintervento dei magistrati: Francesco Riccio, Presidente Eleonora Monica, Primo Referendario Angela Fontana, Primo Referendario, Estensore IL SEGRETARIO